悬念揭晓！化债非中央下场“兜底”，增加地方债务限额置换隐债

财联社

财联社11月5日讯（编辑 杨斌 李响）市场高度关注的化债悬念揭晓。谁来化债？有多少债？怎么化债？
11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议召开，会后新华社的通稿显示，会议审议了增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，一锤定音。
财达证券副总经理胡恒松长期负责政府和城投融资业务，他向财联社评价称，这显示了化债并非是中央下场“兜底”，而是秉持“谁家孩子谁来抱”的原则，增加地方债务限额置换隐性债务。“如果使用特别国债置换隐性债务，在各地分配上难免会有问题。此举通过财政手段可为地方政府腾出空间，处理债务风险，不是进行大规模经济刺激。”
10月以来，市场对新一轮化债规模以及方式均有较多猜测。财联社综合多方统计来看，目前的隐性债务规模至少约9万亿。本次人大常委会不太可能直接公布新一轮隐债化解规模的目标数值，“限额调整幅度”可能是会议闭幕后市场能够获得的唯一答案。
中国宏观经济论坛联合创始人毛振华在公开论坛上表示，当前债务问题需要从存量和增量两个角度来看，在存量债务化解上，他建议迈出历史性的步伐，要对一部分隐性债务、城投债务等存量债务转化为政府债务甚至中央政府债务，进行一次性的处置，实现存量债务的硬约束。通过把隐性债务里面的非营利性资产，包括公路、桥梁、隧道等置换为中央政府债务，地方政府在这些领域的支出责任减少或退出，只有这样才能解决存量地方债务的软约束问题，为实现硬约束打下基础。
市场的争议和讨论，实际上触及到使用地方专项债来化解隐债的潜在问题。财政部在不同场合强调，督促地方政府严肃财经纪律、强化预算约束、划清政企权责，严禁地方政府通过国有企事业单位违规举债建设政府投资项目，严禁举债建设楼堂馆所、形象工程。持续保持高压监管态势，发挥部门协同监管合力，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起。
业内人士提醒，使用地方政府专项债的置换并不是解决隐债问题的万能药。目前专项债规模巨大，隐藏项目筛选和资金使用隐患。
谁来化债？有多少债？非中央下场“兜底”，增加地方债务限额置换隐债
根据昨日晚间新华社的消息，11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京召开。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。受国务院委托，财政部部长蓝佛安作了说明。全国人大财政经济委员会副主任委员许宏才作了关于该议案的审查结果报告。
自从10月12日财政部部长蓝佛安在国新办发布会上表示“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险”后，市场便预期新一轮大规模隐债置换即将开启，且对用于置换隐债的“地方政府债务限额”增加规模有颇多猜测。
在2023年年中开始的这一轮化债中，多地发行了特殊再融资债券和特殊新增专项债券用以偿还存量债务。根据财政部此前披露的情况，2023年安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度、2024年以来安排了1.2万亿元债务限额，用以支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。
财政部介绍，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%”。
东方金诚研究发展部部门总监冯琳对财联社表示，根据国际清算银行数据，2018年9月末我国各级政府债务余额为477035.9亿元，而我国财政部公布的同期中央和地方政府债务余额合计为326378亿元，两者差额15万亿，即是国际清算银行认为属于我国政府债务但未纳入法定政府债务统计的部分，实质上就是地方政府的隐性债务，按照财政部说法现在已经化解50%，就剩7-8万亿。
财达证券副总经理胡恒松指出，由于隐债数据此前由地方上报，考虑到种种原因，部分地方政府没有如实上报的可能性，目前没有较官方的隐债统计数据。
华创证券宏观团队在研报中分析，“增加地方政府债务限额”显示化债主体仍是地方政府，即本轮化债并非中央通过增发国债/特别国债直接下场兜底，而是沿用此前路线：中央继续开制度绿灯，让地方继续“以时间换空间”。 根据2024年初中央公布了《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，其中提到2024年地方政府一般债务限额172689.22亿元、专项债务限额295185.08亿元，也就是按照中央财政代编预算口径，2024年地方政府债务限额为46.79万亿元。
截至2024年10月中旬，地方政府债券余额总计约为44.45万亿（不含兵团）。李清荷认为，如按照年初的中央财政代编预算口径，2024年全国地方政府债务限额-余额空间为2.34万亿。
华西证券首席经济学家刘郁认为，目前人大审议的财政相关内容仅包含了“增加地方政府债务限额置换存量隐性债务”议案，不过具体规模尚未披露。参考历史经验，“限额调整幅度”很有可能便是人大会议闭幕后市场能够获得的唯一答案，其余的增量政策或需等到年末的中央经济工作会议后才能陆续确定。
怎么化债？加强债务管理，警惕专项债的化债风险
化债增量政策信息一旦出炉，就涉及如何化债。
华创证券宏观团队在最新研报中称，相比2015-2018年存在“边化债边新增”，本轮或不会给地方不合理发展权，会更强化政府债务纪律。2015-2018年化债，地方加杠杆一度出现乱象，期间，财政部共发行12.2 万亿置换债券，但城投有息负债快速新增（企业预警通口径下，由约16 万亿增长至32 万亿），PPP市场也不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益承诺等乱象。
业内提醒，用地方专项债来化债存在一些风险，需要留意。
胡恒松向财联社表示，用地方政府债置换隐性债务后，债务并没有消失，而是成为了显性债务。
在胡恒松看来，化解债务不是消灭债务，低于GDP增速的合理融资也是必要的，但地方政府专项债的置换不应被看作解决隐债问题的万能药。“尽管我国部分地区宣布无隐债，但实际来看债务规模并未实际减少，反而可能越滚越大，这增加了地方财政压力。”
对于专项债使用，胡恒松称，目前专项债规模较大，隐藏项目筛选和资金使用方面的问题。“目前也出现了部分专项债项目与实际需求不符，被用于偿还历史欠款的情况，这或许会牵涉到隐债的范畴。”
事实上，财政部在持续加强管理，致力完善地方政府债务全链条、全流程监管。
9月，财政部发出关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报，文中称，财政部将隐性债务防范化解情况作为2023年财会监督专项行动检查的重要内容，严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为，推动有关地方和部门依法依规问责。为进一步严肃财经纪律，发挥警示教育作用，坚决遏制新增隐性债务，通报了2023年财会监督专项行动查处的八起隐性债务问责典型案例。
财政部在此前的国新办发布会上已表示，要通过三点工作来健全专项债管理：一是完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，加强债券资金支出监管，落实项目主管部门和项目单位责任。二是健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡。三是探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。
从法制上，相关制度也在完善。
通报显示，本次人大常委会议还提请二次审议了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（修正草案）》，修正草案进一步细化政府债务监督，增加规定国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人大常委会报告政府债务管理情况。据当前监督法，国务院和县级以上地方各级人民政府仅审查预算执行，而无需向本级人大常委会报告政府债务管理情况。
对资本市场而言，化债显然带来的是利好消息。
“城投的信仰再次得到充值。”胡恒松表示，“新一轮化债对城投债一、二级市场依然是利好。考虑到地方发展经济的压力，化解债务并不是消灭债务，依然需要相对宽松的融资环境。”
（财联社 杨斌 李响）

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