特朗普就职后立刻签发行政令宣布退出世界卫生组织（WHO），此举和他的其他“退群”决定一起，掀起国际舆论风暴。世卫组织也罕见地以一份措辞深刻但不失克制的声明，对此表达“遗憾”。
特朗普手持退出世卫组织行政令，图片来源：法新社 特朗普政府此时的退出，无疑向世界传递了很强烈的单边主义信号。从冷战时期的全球化先锋，到21世纪的多边主义“叛逆者”，美国对待世卫组织的看法和态度可谓是经历了巨大的转变。 美国曾把世卫组织当作向世界输出影响力的最佳“工具”之一，现在这个平台不再仅为美国一家服务了，便立即被特朗普政府视为不公平的“责任”与“负担”。特朗普再次挥动“退群”大旗，不仅是一场政策上的突变，更是一场关于国际秩序的深刻冲突——当原本用以服务大国利益的多边体系演变为共享责任的舞台，曾经的领导者注定要抽身而退吗？
白宫网站上发布的美国退出世界卫生组织的行政令，图片来源：白宫官网
冷战时期：美国与世卫组织的“工具性”合作
1948年，当世界卫生组织（WHO）正式成立时，美国作为其最重要的创始成员，不仅提供了超过三分之一的预算支持，还在组织架构、政策方向和项目执行上发挥了主导性作用。然而，这种“慷慨”的投入并非完全出于公共卫生的理想主义。对当时的美国而言，世卫组织是一个绝佳的多边主义工具，不仅可以用于解决全球卫生问题，更重要的是，它能够服务于冷战时期的战略目标。
图片来源：法新社
冷战初期，美国面临的不仅是与苏联的军事对抗，更是对发展中国家争夺影响力的“软实力之争”。在卫生领域，美国意识到，世卫组织的成立为美国提供了一个合法且多边化的外交舞台，让其能够通过“共同目标”的名义扩大影响力。
美国通过WHO推动了一系列标志性的全球卫生行动，最著名的当属天花根除计划。美国和苏联尽管在意识形态和地缘政治上处于竞争的对立面，却在天花根除这一问题上到了合作的基础。然而，如果我们从深入分析这段历史，便可以清晰地看到，美国在推动天花根除的过程中，是如何将世卫组织作为冷战时期的地缘政治工具，用以服务其全球战略利益的。
清除天花项的目历史图片，图片来源：WHO官方网站
1958年，苏联率先在世界卫生大会上提出了全球天花根除计划。彼时，苏联国内已经通过强制接种疫苗基本根除了天花，并希望借助这一全球倡议强化自身的国际形象。然而，美国最初对苏联的提案并不感兴趣，甚至视其为对其世卫组织主导地位的挑战。这种冷淡态度并非因为天花本身的威胁不值得关注，而是美国当时更倾向于通过其主导的全球疟疾根除计划，集中资源在东南亚等冷战前沿阵地扩大影响。疟疾的防控，不仅能直接改善这些国家的卫生状况，还与美国在该地区遏制共产主义扩张的战略目标高度一致。
但疟疾根除计划的失败让美国重新审视了天花根除计划的潜力。与疟疾不同，天花是一种完全可控的疾病，凭借单一宿主（人类）和疫苗接种的有效性，其根除具备生物学上的可行性。更重要的是，支持这一计划能够为美国带来更大的地缘政治回报——通过在WHO的框架下向发展中国家提供技术、资金和医疗人员，美国可以进一步强化其“道德领导者”的形象，并在苏联提出的计划中实现“反客为主”。美国意识到，借助WHO这一全球性多边平台，可以以一种“非对抗性”的方式参与发展中国家的公共卫生事务，避免直接的双边干涉被视为“新殖民主义”。
尽管天花根除计划最初由苏联提出，但美国通过WHO的多边平台成功地将其转化为一项展现美国领导力的全球项目。美国逐渐掌握了计划的技术核心和资源分配主动权，同时借助其庞大的专家团队和资金投入，重新确立了自身的主导地位。这不仅削弱了苏联在这一项目中的外交收获，还进一步展示了美国对全球卫生事务的影响力。美国在WHO框架下的主导作用，不仅出于人道主义目标，更是其全球战略的一部分。通过WHO这一中立平台，美国得以巧妙地平衡自身的国内和国际利益，在发展中国家扩大影响力，同时避免因双边干预引发的反感。
然而，这种“工具化”的合作也为后来美国与WHO关系的裂痕埋下了伏笔。随着WHO逐渐从为大国服务的工具，转变为一个全球共享责任的平台，美国的主导地位被削弱，其不满情绪也不断加剧。天花根除的历史，不仅是多边合作的成功案例，更是大国如何利用多边平台实现战略利益的经典示例。这也让人不得不反思：当多边主义超越大国利益时，它是否还能维系最初的参与动力？
多边主义的转向：从“主导者”到“不满者”
进入21世纪后，随着全球化的深化，世卫组织的权力格局开始发生变化。发展中国家的崛起、中国在国际组织中的影响力扩大，以及全球议程的逐步多元化，使得美国在这一平台上的地位不再如以往那般稳固。这种权力的重新分配不仅加深了美国的不满，也为特朗普政府的“退群”决策埋下了伏笔。
发展中国家的崛起与权力重分配
20世纪后期，发展中国家逐渐成为世卫组织中的重要力量。在这一平台上，原本由少数大国主导的议程开始向全球南方的需求倾斜。尤其是在预算结构上，世卫组织越来越依赖捐助国的自愿捐款，而非固定会费。这一变化不仅让美国的资助比例显得更加突出，也使得其对预算使用的直接控制力下降。美国逐渐意识到，自己投入的大量资金正在支持一些与本国利益无关的项目——例如，非洲和东南亚的基本卫生建设、母婴健康项目等。
与此同时，发展中国家通过世卫组织成功推动了更加公平的资源分配政策。在这样的格局下，美国发现自己不再能够单方面设定议程。对于一贯习惯于“主导角色”的美国来说，这无疑是一种深刻的不适应。这种不满不仅出于资金和话语权的流失，更因为世卫组织的议程方向开始偏离美国的核心利益。这种微妙的权力重分配，表面上是全球化的必然结果，但实际上引发了大国对多边主义的再思考。
在这一权力重组的过程中，中国成为了最大的变量。近年来，中国通过“一带一路”卫生合作和对世卫组织的大量资助，迅速扩大了在这一平台上的影响力。新冠疫情爆发后，中国更是通过积极的捐助、疫苗外交和医疗援助，强化了其全球健康治理中的存在感。无论是在物资援助、疫苗分配，还是公共卫生基础设施建设上，中国的行动都获得了发展中国家的广泛支持。
这一系列举措显然引起了美国的警觉。特朗普多次指责世卫组织“偏袒中国”，认为其在疫情初期对中国的态度过于宽容，未能对中国的信息透明性提出足够质疑。这种指责不仅是对世卫组织独立性的攻击，更反映了美国对中国在国际组织中话语权扩大的不安。事实上，世卫组织在多边合作中展现出的“中国模式”，让美国愈发感到这一平台的主导权正在转移到中国手中。
对于特朗普政府来说，这种担忧进一步被国内政治逻辑放大。疫情期间，中国通过疫苗援助强化了与发展中国家的关系，而美国却因为国内抗疫失败和退出世卫组织而失去了全球领导力的声誉。特朗普对世卫组织的批评，在很大程度上是对中国影响力扩大的反应。
全球化的反噬：美国承担的“额外成本”
虽然全球化为美国带来了巨大的经济和战略红利，但同时也暴露了其在公共卫生领域的脆弱性。作为全球化的核心推动者，美国不得不承担更多全球责任。世卫组织的议程也逐步从传统的传染病防控扩展到非传染性疾病、气候变化对健康的影响等新领域。这些问题对发展中国家尤为重要，却被美国视为增加经济负担的“额外成本”。
新冠疫情则进一步放大了这种“反噬效应”。疫情期间，美国的医疗资源短缺、疫情应对不力让这一全球化的始作俑者陷入了困境。特朗普政府将这些问题部分归咎于世卫组织，认为其未能有效分配全球医疗资源，也未能阻止疫情的跨境传播。更重要的是，世卫组织主导的全球抗疫工作在特朗普眼中并未直接惠及美国民众，而是将美国的资源用于他国的公共卫生项目。这种“付出多，回报少”的感受让特朗普政府对世卫组织的批评更加尖锐。
特朗普的“退群”逻辑：从战略到选票
美国退出世卫组织（WHO）的决定，表面上是对新冠疫情中世卫组织表现的不满，但实际上是特朗普“美国优先”战略的延续。在特朗普政府眼中，WHO不仅是一个未能发挥作用的国际组织，更是全球化带来“美国负担”的典型代表。而这场“退群”风波，不仅是美国对多边主义角色的一次重新定位，更是特朗普为迎合国内政治需求的一步棋。
转嫁责任：用世卫组织为抗疫失败“背锅”
新冠疫情的失控成为特朗普政府最大的政治危机。疫情暴发后，美国因医疗资源短缺、联邦应对失序以及疫苗接种计划的延误，付出了高昂的生命代价。然而，面对失控的局面，特朗普政府不仅没有反思自身防疫政策中的系统性问题，反而选择将矛头指向世卫组织。在特朗普的描述中，世卫组织未能及时发出全球警告，也未能对中国的疫情数据进行质疑，这一切让其成为美国疫情失控的“替罪羊”。
这种责任外推策略是特朗普政治逻辑中的惯用手法——通过制造外部敌人，来掩盖国内问题的核心矛盾。批评世卫组织不仅帮助特朗普转移了选民的视线，还进一步强化了他对多边主义的不信任论调。对他而言，世卫组织的失败被塑造成了全球化体系崩塌的“证据”，而美国唯有摆脱国际组织的羁绊，才能“独自强大”。
迎合选民：全球化挫败感与民族主义情绪
特朗普的“退群”决策深深契合了其核心选民的情绪——一种对全球化带来不公平分配的不满情绪。美国普通民众在长期以来对国际组织的资金投入持怀疑态度，认为美国的巨额资助未能直接惠及本国，而是用来“养活”其他国家。特朗普通过退出世卫组织，强化了这种“美国优先”的民族主义情绪，塑造了一个“为美国人站出来”的形象。他利用国内对国际机构的长久质疑，成功地将世卫组织塑造成“浪费美国资源”的符号。这一策略不仅巩固了其选民基础，还将全球化失败的责任转移到了外部世界，从而在疫情危机中塑造了对内“自我保护”的强硬姿态。
美国退出世卫组织以及其他多边协定的决定，是冷战后多边主义历史上的重要节点。这不仅是特朗普政府对世卫组织的不满，更是美国对其在全球化时代角色的一次深刻反思。从冷战时期的“工具性”合作，到全球化背景下的权力重分配，美国对世卫组织的态度变化揭示了多边合作在大国竞争中的复杂困境。
在这个全球化与多边主义面临巨大挑战的时代，全球合作是否还有足够的动力维持其脆弱的框架？特朗普的“退群”决定，或许会成为我们重新审视多边主义成败的关键注脚。
（本文系腾讯新闻独家发布） | 
发表于 2025-1-25 12:27:27
