专栏｜对俄制裁，在特朗普2.0时代会发生“质变”吗？
民智专栏（正文约6100字，预计阅读时间18分钟）
自 2022 年乌克兰特别军事行动开始以来，俄罗斯受到了广泛的单边限制措施（制裁）。这些制裁由美国、英国、欧盟成员国以及其他一些国家（共50个）发起。限制措施的主要手段包括对俄罗斯实施金融封锁制裁、禁止某些商品和服务的进出口、行业金融和贸易制裁、运输限制等。虽然一些第三方国家不支持对俄罗斯的制裁制度，但所谓的二级制裁却被施加于他们，甚至是那些未与俄罗斯结盟的国家。二级制裁是对第三国的人员因违反发起国的制裁制度而采取的制裁。美国是二级制裁的主要发起者，并且长期以来一直有使用二级制裁的做法。
自特别军事行动启动以来，因与俄罗斯合作而受到美国封锁制裁的第三国公司数量大幅增加。基于现实情况，可以假设：(1)美国的二级制裁政策是通过对众多与俄罗斯或俄罗斯人员合作的国家的公司不断增加此类限制来实施的；(2)主要目标是来自对俄友好国家的公司——主要贸易伙伴（中国、印度）、金融中心（阿联酋）、离岸地区（塞浦路斯），以及与俄罗斯有经济联系的后苏联国家；(3)尽管制裁涵盖众多工业领域，但二级制裁集中在最重要领域的个别细分部分，如两用物品的供应（编者注：两用物品通常是指那些既具有民用用途，又具有潜在军事应用价值的物品）。
▲ 因与俄罗斯合作而受到美国封锁制裁的第三国公司数量大幅增加
二级制裁领域的事实为已有理论构建提供了基础，人们发现，国家可以将经济相互依存作为一种武器。美国在全球金融体系中处于领先地位，能够利用对第三国公司实施金融封锁而进行威胁，以实现其政治目标。美国旨在对俄罗斯经济造成最大损害，并耗尽其技术潜力。二级制裁的威胁使第三国公司面临选择：要么在受制裁影响的领域继续与俄罗斯合作，冒着自身受到限制、失去美元结算能力以及无法在西方市场开展业务的风险；要么遵守美国的制裁制度。对于 “一日公司”，美国并没有解决问题，因为这些公司是专门为规避制裁而设立的，而且很可能会有新的此类公司出现。对于那些活动不限于规避制裁或充当中间人的组织，二级制裁的威胁可能很大，因此，那些尚未受到限制的公司应该制定适当的风险控制策略。
现代学界认为，制裁是指在金融、贸易、运输和其他领域的单边限制措施。单边制裁与多边制裁的不同之处在于，它们是由一个发起国或一组国家发起的，没有通过联合国安理会的决定。此类制裁基于发起国的国内法或其联盟的法律，旨在实现其政治目标，包括影响目标国家的政治进程、遏制其军事和经济潜力以及发出政治信号。单边限制措施是外交政策的一种工具，与使用军事力量和外交手段并列。我们可以将制裁政策视为在国际政治冲突局势中对对手施加压力的一组限制措施，以及国家外交政策过程中采取这些限制措施的一种方法和程序。
自冷战结束以来，制裁变得越来越有针对性，即其正式目标是个人、公司或组织，这与早期的制裁政策模式不同。早期的制裁政策声明的目标是一个国家，有针对性的限制措施的关键工具是金融封锁。通常，这意味着冻结个人资产，将被封锁的个人列入特殊名单，并禁止在发起国的管辖范围内与这些个人进行交易。另一个工具是有针对性的贸易限制。它们也针对外国的个人和组织；在这种情况下，它们被禁止供应某些商品、技术或服务。然而，制裁的针对性不应造成一种错觉，即国家不再是目标，这是因为，个人、公司、组织或经济部门是因为国家间的争斗而成为制裁的对象。当然，旨在打击国际犯罪、恐怖主义、贩毒或大规模杀伤性武器扩散的制裁计划可能是例外。
总之，虽然形式上是针对个人而不是国家，但大量的美国制裁计划与针对特定国家的政策有关。毕竟，如果对大型或具有系统重要性的企业实施有针对性的制裁，仍会对目标经济造成实际损害。此外，它们可以与贸易制裁相结合，包括对目标国家本身的出口、进口或其他交易的禁令，而不仅仅是针对个人。特别军事行动启动后，对俄罗斯的制裁几乎同时使用了所有现有的制裁工具，对个人和公司的大规模有针对性的限制与对整个国家的限制制度相结合。
▲ 特别军事行动启动后，对俄罗斯的制裁几乎同时使用了所有现有的制裁工具。
由发起国对目标国家的人员或整个目标国家实施的制裁通常被视为一级制裁，而二级制裁是由发起国对第三国的人员或第三国本身实施的制裁。二级制裁的目的是惩罚那些与目标国家或已受制裁的人员合作的第三国，也是向第三国的其余公司、组织以及其当局发出警告信号。在这种情况下，二级制裁类似于行政或刑事起诉措施。只有当与发起国的管辖权存在直接或间接联系时，这种起诉才有可能，这种联系可能通过一个国家或组织参与一项交易、使用其金融系统进行结算或供应货物来实现。
二级制裁可以被视为域外制裁，因为它们是在发起国的管辖范围之外实施的。美国现有的制裁政策法规没有定义二级制裁的概念；联邦法律、行政命令和法规中也没有这个概念。然而，这个概念在美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的词汇中被广泛使用，包括在对常见问题的官方答复中。法律机制记录了对第三国人员实施制裁的依据，这些依据可被归类为事实上的二级制裁。特别是，第 14114 号行政命令第 1 条授权美国财政部对参与涉及第 14024 号行政命令规定的被封锁人员的重大交易、涉及俄罗斯国防和工业交易以及涉及某些两用物品交易的外国金融机构实施金融封锁制裁，并禁止其使用美国代理账户。第 14024 号行政命令本身也列出了一些二级制裁的范围，包括在俄罗斯经济的技术或其他部门工作，涵盖了金融部门、采矿、电子、建筑、工程和海运。一个第三国人员与这些部门的联系可能成为封锁制裁的依据。此外，第三国也可能因试图帮助被制裁者规避美国的制裁而制裁。类似的制裁依据在早期的法律机制中也存在。例如，根据第 13661 号行政命令，可制裁的对象包括为被封锁的人提供支持，以及向俄罗斯国家高级官员提供支持的第三方。
▲ 美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）
这些命令没有具体说明涉及哪个国家的人员，因此它们可能包括任何第三国的人员。二级制裁机制不仅包含在总统的行政命令中，也包含在联邦法律中。例如，第 115 - 44 号联邦法律（《以制裁反击美国敌人法案》）第 231 节授权行政部门对参与俄罗斯军工复合体重大交易的人员实施制裁。第 116 - 92 号联邦法律第 7503 节授权行政部门对为俄罗斯海上管道项目提供船只的外国人员实施封锁制裁。类似的对第三国人员实施封锁制裁的依据在其他法规中也能找到。在 2021 年对俄罗斯的制裁领域，关键机制是上述第 14024 号行政命令。自特别军事行动开始以来，绝大多数俄罗斯人员及其第三国合作伙伴正是基于该命令被制裁。
自特别军事行动启动以来，二级制裁被广泛用于针对因与受制裁的俄罗斯人员合作、规避制裁制度或其他原因的第三国，而在此之前几乎从未使用过。为撰写本文，我对美国财政部和美国国务院的新闻稿和新闻报道进行了分析，我发现正是这两个机构有权实施金融封锁制裁（其后续管理由财政部负责）。针对第三国司法管辖区人员的金融封锁制裁的数据库包含 511 个案例，其中 494 个是二级制裁，17 个随后被移除。换句话说，在特别军事行动开始后受到二级制裁的公司中，只有 3.32% 随后被移除，而 96.67% 仍在名单上。取消制裁限制的依据是与被封锁的俄罗斯人员断绝关系。例如，德国、瑞士和哈萨克斯坦的俄罗斯外贸银行（VTB）和俄罗斯储蓄银行（Sberbank）的子公司在出售给新所有者后即从制裁名单中移除。同样，瑞士咨询公司 MG 国际集团、Studhalter 国际集团等因与俄罗斯商人 S. Kerimov 有联系而先前被列入名单，现在限制也被解除。
▲ 俄罗斯外贸银行（VTB）
受到二级制裁的第三国公司数量呈上升趋势。2022 年上半年有 38 家这样的公司，下半年有 38 家；2023 年分别则有 116 家和 119 家；最终，在 2024 年 1 月 - 6 月有 183 家。换句话说，2023 年和 2024 年二级制裁的频率显著增加。大部分实施这些封锁制裁的法律依据是第 14024 号行政命令，只有一个是依据《伊朗金融制裁条例》（IFSR）和《全球恐怖主义条例》（SDGT）。这一案例涉及的是一家在阿联酋注册的公司 ——Generation Trading FZE，根据美国财政部的说法，该公司与伊朗当局有联系，并向俄罗斯供应无人机系统。第 14024 号行政命令被频繁使用并不让人意外，因为它涵盖了俄－美关系中几乎所有的问题 —— 从乌克兰问题到数字环境中的事件以及 “选举干扰”。
在与俄罗斯有关的而受到美国二级制裁的法律实体中，有来自中国的 107 家公司、来自阿联酋的 75 家公司、来自土耳其的 66 家公司和来自塞浦路斯的 52 家公司 —— 这四个国家共计 300 个案例，占到全部的 60.73%，而其他所有国家占 39.27%。将中国与印度进行比较很有趣 —— 在印度只有两家公司被列入其中，这可能表明中国和印度企业在与俄罗斯交往时采取的策略存在根本差异。同样值得注意的是后苏联国家的个人数量相对较少。其中数量较多的是吉尔吉斯斯坦（10）、摩尔多瓦（8）、白俄罗斯（7）、哈萨克斯坦（4）、亚美尼亚（3）、阿塞拜疆（2）、格鲁吉亚（1）、塔吉克斯坦（1）。作为比较，与俄不友好国家中受到制裁的案例数量：瑞士（14）、英国（12）、爱沙尼亚（9）、列支敦士登（8）、法国（7）、德国（6）。
因此可见，后苏联国家很少被用于规避制裁，而受到制裁的个人也较少 —— 至少与前四名国家以及一些西方国家相比是这样。这种情况可以通过以下原因解释：他们与中国相比贸易量较低；没有机会成为像阿联酋那样的金融中心；无法生产俄罗斯所需的高科技设备；以及害怕二级制裁。
最大数量的案例（252 个，即 51.01%）涉及向俄罗斯运送高优先级的电子、工业产品、设备和两用物品。这些物品受美国出口控制。二级制裁是为了惩罚他们帮助而罗斯规避出口控制而实施的，比利时企业家汉斯・德・吉特雷的公司那样就是其一。美国财政部封锁了他在比利时、塞浦路斯、荷兰和中国的资产。美国当局还封锁了向俄罗斯工业和国防产业供应货物的公司，而且制裁的借口并不总是表明说明货物与美国管辖权有关，例如中国机械供应商山东奥瑞和浙江振环数控的情况。他们仅仅因为供应这些货物就可能遭到封锁制裁。通常，二级制裁适用于工业公司、提供中介服务的贸易组织以及运输和供应这些货物的物流公司。
另一个实施二级制裁的依据是公司与被封锁的人有联系，并为其利益行事，为其提供某些服务，这些通常是基金会、信托、控股公司、咨询和律师事务所、管理公司等。有 188 人属于这种情况，占 38.05%。列入制裁名单的其他依据包括：提供物流服务和运输，包括因运输石油和石油产品价格超过阈值而违反规定（21 个案例，占 4.25%）；在国防部门合作，包括供应无人机系统和卫星图像（21 个案例，占 4.25%）；进行黄金和其他贵金属交易（12 个案例，占 2.42%）。数据表明，二级制裁主要旨在阻止向俄罗斯供应两用物品、电子和工业产品。此外，美国正在封锁第三国中，与那些被制裁的个人有关并从中受益的公司。虽然二级制裁尚未应用于银行，但鉴于美国财政部的新解释以及俄罗斯军工复合体概念的扩大，未来可能会实施此类制裁。
197 家受二级制裁的公司（占 39.87%）在实施限制措施时拥有或曾经拥有一个描述公司活动和服务的网站。网站的存在本身并不能提供关于公司活动是否属于规避制裁的确证。网站很可能是为了塑造一个稳固公司的形象而创建的。同时，美国当局认为，公司没有网络痕迹是其业务可能与规避制裁有关的判断标准之一（被称作“危险信号”）。按是否有网站对我所研究的公司进行分类后，进一步证实了美国当局的假设 —— 超过 60% 受二级制裁的组织没有网站。然而，剩下的 40% 的案例表明，并非所有公司都是专门为规避制裁而创建的：它们可能还从事其他活动，如中国、土耳其和其他国家在制造业、运输业和其他行业的公司和其网站所证明的那样。同时，我还发现制裁名单中没有大型“全球”公司，即拥有知名品牌或商标的公司。这些公司（包括纳斯达克、微软、标准普尔全球、斯伦贝谢等知名公司）受到美国财政部的行政起诉，但并不受到二级制裁，这是因为“全球公司”通常直接或间接与美国管辖权有联系，包括通过使用美元。
不同国家的公司之间的差异值得注意。例如，在中国，107 家公司中只有 12 家（11.21%）因与被封锁的人有联系或帮助其受益而受到二级制裁；9 家公司（8.41%）因涉嫌国防合作（提供无人机系统、卫星图像），另外 3 家公司（2.8%）因与俄罗斯进行黄金交易。其他所有案例（83 家公司，即 77.57%）中，都是关于电子、设备、工业产品、两用物品的供应。在阿联酋，77 家公司中有 18 家（23.37%）因与被制裁的人有联系而被连带制裁。有一个公司是因与俄罗斯黄金交易而被制裁，另一个是因国防物资供应。11 个公司（14.28%）是因提供物流服务，包括违反石油和石油产品运输价格阈值。其余 46 个公司（59.7%）都是因为电子、工业产品和设备的供应，包括民用航空零部件。对于土耳其，67 家公司中有 7 家（10.44%）因与被制裁的人有联系而受到二级制裁；3 家因提供物流服务，包括违反价格阈值（4.47%）；1 家因供应无人机零部件。其余 56 个公司（83.58%）皆因供应（包括中介供应）电子、设备、工业产品和两用物品而被指控。在塞浦路斯的情况中，52 家公司中有 42 家（80.76%），即绝大多数，因与受制裁的人有联系而被制裁；3 家公司与黄金业务或俄罗斯的采矿部门有关；2 家与提供物流服务有关；只有 5 家与工业产品、设备等的供应有关。因此，中国、阿联酋和土耳其的大多数公司因供应制成品而被制裁，而塞浦路斯的 “情况” 是各种与受制裁的人有关的投资、咨询和其他业务而被制裁。
尽管来自后苏联国家的公司数量相对较少，但它们的具体情况仍然值得关注。在亚美尼亚，美国封锁了两家参与向俄罗斯供应微电子的公司，以及俄罗斯外贸银行（VTB）的一家子公司。在阿塞拜疆，一个公司因向俄罗斯供应技术产品而被制裁，并且与亚美尼亚一样，还有一家俄罗斯外贸银行（VTB）的子公司也被制裁。在白俄罗斯，VTB 的情况再次出现，另外还有 6 家因供应工业产品而被制裁。在格鲁吉亚，只有 VTB 的分支机构被封锁。在哈萨克斯坦，只有一家公司因供应工业产品而受到限制。其他三家受到制裁，都与俄罗斯主要银行（俄罗斯储蓄银行、俄罗斯外贸银行、阿尔法银行）有关，其中一家银行（Texakabank）在被俄罗斯储蓄银行出售后，随即从制裁名单中移除。吉尔吉斯斯坦的公司情况不同。在这里，十家公司因为向俄罗斯供应电子和其他高优先级出口控制商品而被制裁。在摩尔多瓦，情况则更加模糊。据称，有三家公司因参与了飞机零部件的供应而被制裁，四家与俄罗斯受制裁的个人有联系而被制裁。被认为亲俄的绍尔政党也被封锁。塔吉克斯坦唯一一家受到二级制裁的公司是供应飞机零部件的公司。
上述情况证实了美国对俄罗斯海外合作伙伴的二级制裁在数量上迅速且加速增长的预测。这一趋势或将继续，特别是在俄罗斯国内一级制裁的重要目标已基本覆盖的情况下。关于二级制裁按国家分布的假设仅部分得到证实。中国、阿联酋和塞浦路斯符合最初预期，首当其冲；土耳其也饱受制裁。相反，在印度，只有两家公司受到美国二级制裁。后苏联国家也相对较少受到二级制裁的影响。白俄罗斯和吉尔吉斯斯坦在一定程度上与其他后苏联国家有所不同，而亚美尼亚和哈萨克斯坦则不太突出。后苏联国家中受二级制裁的公司数量有时比瑞士、英国、德国等不友好国家还要少。而那些长期受到美国制裁的国家的公司，很少因与俄罗斯合作而受到美国二级制裁。
二级制裁主要用于向俄罗斯供应电子、工业商品和两用物品的假设也得到了证实，尽管不同国家的公司在某些方面存在差异。在中国、阿联酋和土耳其，这类公司占案例的绝大多数，但在塞浦路斯相对较少，塞浦路斯受到制裁的主要原因是与先前被制裁的人有联系或进行对其有利的交易。同时，本次研究也证实了被封锁的第三国实体中没有大型“全球”公司，但认为二级制裁只针对中介公司或专门为规避单边限制措施而设立的公司是不正确的。这些公司包括许多制造业和贸易公司，它们并非只与俄罗斯管辖区域及被制裁的个人有业务往来。然而，大量受二级制裁的公司缺乏网络痕迹，这仍间接表明它们规模较小或倾向于规避制裁制度。
作者：费兰花（Ramziya Fazdalova），北京外国语大学博士，商业顾问，俄罗斯在华学者
整理：周泽源
编务：刘 晗
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